การผังเมืองของประเทศไทย : ปัญหาและการแก้ไข

การผังเมืองของประเทศไทย : ปัญหาและการแก้ไข

1. ประวัติความเป็นมาของการผังเมืองของประเทศไทย

การผังเมืองของประเทศไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย เป็นการดำเนินการโดยพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการป้องกันภัยจากข้าศึกศัตรูและภัยทางธรรมชาติเป็นหลัก จนกระทั่งในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้โปรดฯให้พัฒนาพระนครให้มีความงดงามและทันสมัยเท่าเทียมกับอารยประเทศ การผังเมืองที่ได้ดำเนินการในพระนครและในหัวเมืองสำคัญของประเทศโดยการตัดถนนสายต่างๆ เพื่อการพัฒนาเมืองอย่างเป็นระบบ รวมทั้งการดำเนินการด้านสาธารณูปโภคเช่น การไฟฟ้า และการประปา เป็นต้นนั้น ได้เป็นไปอย่างต่อเนื่องจนกระทั่งการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยในปี พ.ศ.2475 รัฐบาลในระยะต่อมายังคงดำเนินการด้านการผังเมืองอย่างต่อเนื่อง เช่น การพัฒนาย่านพาณิชยกรรมถนนราชดำเนินกลาง การพัฒนาเมืองลพบุรีให้เป็นเมืองศูนย์กลางทางทหาร และแม้แต่การดำเนินการในระดับเทศบาล ดังตัวอย่างเช่นการวางผังเมืองยะลา เป็นต้น

การผังเมืองตลอดระยะเวลาดังกล่าวข้างต้น เป็นการดำเนินการโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติและพระราชกำหนดซึ่งได้ตราขึ้นในแต่ละกรณีเป็นการเฉพาะเช่น พระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างอาคารดำเนินการตามแผนผังเมือง ณ บริเวณถนนราชดำเนิน จังหวัดพระนคร พ.ศ.2482 พระราชกำหนดจัดสร้างนครหลวง พ.ศ.2485 เป็นต้น จนกระทั่งได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ.2495 เป็นกฎหมายผังเมืองฉบับแรก โดยได้กำหนดวิธีการในการจัดทำ ”โครงการ” ซึ่งมีวัตถุประสงค์ตามที่ได้ระบุในมาตรา 7(4) ประกอบด้วย

“(ก) เพื่อสร้างเมืองขึ้นใหม่

 (ข) เพื่อสร้างเมืองหรือส่วนของเมืองขึ้นแทนเมืองหรือส่วนของเมืองที่ได้รับความเสียหายเพราะไฟไหม้ แผ่นดินไหว หรือภัยพินาศอย่างอื่น หรือ

(ค) เพื่อบูรณะที่ดินเมืองหรือที่ดินชนบทอันระบุเขตไว้ หรือจัดให้มีหรือจัดให้ดียิ่งขึ้นซึ่งสุขลักษณะหรือความสะดวกสบายในเขตนั้น หรือเพื่อส่งเสริมการเศรษฐกิจ หรือสงวนไว้ซึ่งอาคารที่มีอยู่ หรือวัตถุอื่นอันมีคุณค่าที่น่าสนใจทางสถาปัตยกรรม ประวัติศาสตร์ หรือศิลปกรรม หรือภูมิประเทศที่งดงาม หรือที่มีคุณค่าที่น่าสนใจทางธรรมชาติ รวมทั้งต้นไม้เดี่ยว หรือต้นไม้หมู่”

โครงการผังเมืองซึ่งได้รับอนุมัติจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย จะใช้บังคับโดยพระราชบัญญัติซึ่งมีระยะเวลาของการใช้บังคับไม่เกิน 10 ปี ในการใช้บังคับโครงการ ”เจ้าพนักงานท้องถิ่น” ซึ่งได้แก่เทศบาลอาจออกเทศบัญญัติ หรือผู้ว่าราชการจังหวัดอาจออกข้อบังคับในท้องถิ่นที่ยังไม่ได้ยกฐานะเป็นเทศบาล เพื่อควบคุมการก่อสร้างและการใช้อาคาร การกำหนดมาตรฐานสำหรับถนน ทางเท้า และท่อระบายน้ำ รวมทั้งการกำหนดลักษณะสถาปัตยกรรม นอกจากนี้ยังให้อำนาจแก่เจ้าพนักงานท้องถิ่นในการทำความตกลงเพื่อรับโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ หรืออาจดำเนินการเวนคืน โดยถือว่าพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับโครงการเป็นพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การใช้บังคับโครงการอาจกำหนดให้มี ”การจัดแบ่งที่ดินแปลงต่างๆ เสียใหม่” ซึ่งหมายถึงการผนวกวิธีการจัดรูปที่ดิน (Land Readjustment) เข้าไว้ในโครงการผังเมืองนั่นเอง

พระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ.2495 ได้ถูกนำมาประกาศใช้โดยกรมโยธาเทศบาลในบริเวณเพลิงไหม้ จังหวัดสุรินทร์ และภายหลังที่เจ้าพนักงานการผังได้จัดทำรายละเอียดของโครงการแล้วเสร็จ จึงได้มีประกาศพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับโครงการผังเมืองในท้องที่ตำบลในเมือง อำเภอเมืองสุรินทร์ จังหวัดสุรินทร์ พ.ศ.2497 ทั้งนี้นับว่าเป็นการประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยการผังเมืองโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ.2495 เป็นครั้งแรกและเพียงครั้งเดียว เพราะนอกจากกรมโยธาเทศบาลไม่ได้รับงบประมาณเพื่อการปฏิบัติตามโครงการผังเมืองดังกล่าวแล้ว ยังปรากฏว่ามีบทบัญญัติบางประการที่ยังไม่มีความชัดเจนพอที่จะทำให้การปฏิบัติงานประสบผลสำเร็จ

ในปี พ.ศ.2500 รัฐบาลไทยได้ว่าจ้างบริษัท Litchfield Whiting Bowne & Associates จากสหรัฐอเมริกา ให้ดำเนินการวางผังนครหลวงในเขตพื้นที่จังหวัดพระนคร ธนบุรี นนทบุรี และสมุทรปราการ ผังนครหลวง 2533 (Greater Bangkok Plan 2533) หรือที่เรียกกันโดยทั่วไปว่า ผังลิทช์ฟิลด์ (Litchfield) มีลักษณะเป็นผังเมืองรวม (Comprehensive Plan) ที่ประกอบด้วยแผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดิน แผนผังโครงการคมนาคมและขนส่ง และแผนผังโครงการสาธารณูปโภคต่างๆ ได้ใช้เป็นต้นแบบในการวางและจัดทำผังเมืองรวมจนถึงปัจจุบัน อย่างไรก็ตาม ผังนครหลวง 2533 ได้พิจารณาถึงข้อจำกัดของพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ.2495 ซึ่งเป็นกฎหมายผังเมืองที่ใช้บังคับในขณะนั้น โดยได้ระบุถึงการที่พระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวเป็นแต่เพียงแผนผังโครงการพัฒนาหรือบูรณะฟื้นฟูเมือง โดยปราศจากการวางแผนระยะยาวอย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ยังขาดอำนาจในการควบคุมการพัฒนาของภาคเอกชน และกลไกการประสานการดำเนินงานระหว่างหน่วยงานภาครัฐ

ด้วยขอบเขตและข้อจำกัดของพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ.2495 ที่ไม่สามารถครอบคลุมการใช้บังคับผังเมืองรวมตามที่ได้ปรากฏในผังนครหลวง 2533 ได้ คณะผู้เชี่ยวชาญจึงได้เสนอร่างพระราชบัญญัติการผังเมือง ที่ผนวกการวางผังเมืองรวมเข้าไว้กับการจัดทำโครงการผังเมืองที่มีอยู่ในกฎหมายผังเมืองฉบับเดิม ด้วยข้อเสนอดังกล่าว กระทรวงมหาดไทยจึงได้แต่งตั้งกรรมการและอนุกรรมการคณะต่างๆ ขึ้นเพื่อแก้ไขปรับปรุงกฎหมายผังเมืองในปี พ.ศ.2502 และได้ดำเนินการสืบเนื่องจนเกิดผลสำเร็จเป็นร่างพระราชบัญญัติการผังเมืองในปี พ.ศ.2509 ซึ่งหลังจากคณะกรรมการกฤษฎีกาได้พิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมแล้ว รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อสภานิติบัญญัติในปี พ.ศ.2510 แต่เนื่องด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับที่ใช้อยู่ในขณะนั้นมิได้มีบทบัญญัติให้เวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อประโยชน์แก่การผังเมืองได้ รัฐบาลจึงขอถอนร่างพระราชบัญญัติคืนไปดำเนินการแก้ไข จนในท้ายที่สุดได้ผ่านความเห็นชอบของสภานิติบัญญัติแห่งชาติและตราเป็นพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518

พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ได้กำหนดนิยามของ “การผังเมือง” หมายความว่า การวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ ในบริเวณเมืองและบริเวณที่เกี่ยวข้องหรือชนบท เพื่อสร้างหรือพัฒนาเมืองหรือส่วนของเมืองขึ้นใหม่ หรือแทนเมืองหรือส่วนของเมืองที่ได้รับความเสียหายเพื่อให้มีหรือทำให้ดียิ่งขึ้นซึ่งสุขลักษณะ ความสะดวกสบาย ความเป็นระเบียบ ความสวยงาม การใช้ประโยชน์ในทรัพย์สิน ความปลอดภัยของประชาชน และสวัสดิภาพของสังคม เพื่อส่งเสริมการเศรษฐกิจ สังคม และสภาพแวดล้อม เพื่อดำรงรักษาหรือบูรณะสถานที่หรือวัตถุที่มีประโยชน์ หรือคุณค่าในทางศิลปกรรม สถาปัตยกรรม ประวัติศาสตร์ หรือโบราณคดี หรือเพื่อบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติ ภูมิประเทศที่งดงาม หรือมีคุณค่าในทางธรรมชาติ”

 

2. การดำเนินการด้านการผังเมืองในประเทศไทย

 

การดำเนินการด้านการผังเมืองโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 จะประกอบด้วยการวาง จัดทำ และการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมและผังเมืองเมืองเฉพาะ โดยมีประเด็นสาระสำคัญของการดำเนินการดังนี้

1) การวางและจัดทำผังเมืองรวม

        การผังเมืองซึ่งได้ดำเนินการโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 เป็นการมุ่งเน้นที่การวางและจัดทำผังเมืองรวมโดยกรมโยธาธิการและผังเมือง ทั้งนี้จากที่ได้มีการประกาศกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมเมืองระยอง (กฎกระทรวงฉบับที่ 5 พ.ศ.2526) ซึ่งเป็นการใช้บังคับผังเมืองรวมเป็นครั้งแรกแล้ว ก็ได้มีการใช้บังคับผังเมืองรวมในพื้นที่ชุมชนเมืองจนถึงปัจจุบันเป็นจำนวนรวมทั้งสิ้นถึง 152 บริเวณ ซึ่งในจำนวนนี้มีผังเมืองรวมกรุงเทพมหานครเพียงผังเดียวที่ได้วางและจัดทำโดยกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น

การวางและจัดทำผังเมืองรวม ซึ่งในมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ได้กำหนดนิยามของ ”ผังเมืองรวม” หมายความว่า

“แผนผัง นโยบาย และโครงการ รวมทั้งมาตรการควบคุมโดยทั่วไป เพื่อใช้เป็นแนวทางในการพัฒนาและดำรงรักษาเมือง และบริเวณที่เกี่ยวข้องหรือชนบท ในด้านการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สิน การคมนาคมและการขนส่ง การสาธารณูปโภค บริการสาธารณะ และสภาพแวดล้อม เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของการผังเมือง”

ผังเมืองรวมโดยนิยามดังกล่าวข้างต้น รวมทั้งรายละเอียดซึ่งในมาตรา 17 ได้กำหนดให้ประกอบด้วย วัตถุประสงค์ในการวางและจัดทำผังเมืองรวม แผนที่แสดงเขตของผังเมืองรวม แผนผังและข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน ที่โล่ง โครงการคมนาคมและขนส่ง และโครงการสาธารณูปโภค พร้อมทั้งรายการประกอบแผนผัง ตลอดจนนโยบาย มาตรการและวิธีดำเนินการเพื่อปฏิบัติตามวัตถุประสงค์ของผังเมืองรวมนั้น ย่อมหมายถึงการที่ผังเมืองรวมจะเป็นแผนระยะยาวในการดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนด โดยการประสานการพัฒนาของภาคเอกชนในการใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อเป็นที่อยู่อาศัย พาณิชยกรรม อุตสาหกรรม และเกษตรกรรม ให้เป็นไปอย่าสอดคล้องเอื้ออำนวยและปราศจากปัญหาความขัดแย้งซึ่งกันและกัน นอกจากนี้ผังเมืองรวมยังจะส่งผลต่อการสนับสนุนการใช้ประโยชน์ที่ดินดังกล่าวให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ด้วยการประสานการดำเนินการของภาครัฐในการพัฒนาโครงข่ายคมนาคมขนส่ง สาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ให้เป็นไปอย่างพอเพียงและได้มาตรฐาน

อย่างไรก็ตาม การวางและจัดทำผังเมืองรวมโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ได้อาศัยต้นแบบจากผังนครหลวง 2533 หรือผัง Litchfield ผังดังกล่าวนี้โดยการนำเสนอเป็นแต่เพียง Comprehensive Plan ซึ่งจะต้องนำมาจัดทำเป็นแผนผังข้อกำหนดต่างๆ เพื่อให้มีผลใช้บังคับได้ตามกฎหมาย เช่นแผนผังข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน (Zoning) แผนผังข้อกำหนดการจัดสรรที่ดิน (Subdivision Control) แผนผังข้อกำหนดโครงการคมนาคมและขนส่ง (Mapped Street Ordinance) และแผนผังข้อกำหนดโครงการสาธารณูปโภคที่ต้องจัดทำในลักษณะเป็น Official Map ดังปรากฏการอธิบายในผังนครหลวง 2533 ดังนี้

“A comprehensive plan as a document perhaps has more educational value than legislative.

…..

The Planning Office, in consultation with local officials, would prepare the necessary regulations and laws essential in implementation of the Comprehensive Plan. Such laws would include official map, zoning, subdivision control, mapped street ordinance, etc. and recommendations as to the most desirable administrative procedures for carrying them out.”

(Greater Bangkok Plan 2533, p.187)

ผังนครหลวง 2533 ยังได้ให้คำอธิบายถึง Zoning ซึ่งเป็นมาตรการพื้นฐานสำหรับการควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินและความหนาแน่นของประชากร ซึ่งอาจรวมถึงการควบคุมความสูงอาคาร พื้นที่โล่ง และระยะระหว่างอาคารในแต่ละบริเวณ กล่าวคือ

“A basic tool is zoning, which directly regulates the use of land and density of population through control of both construction and land-use changes not involving construction. It therefore serves to protect existing desirable development and to give proper direction and control to future expansion and growth.

It is recommended that the Land Use Plan; as adopted should be used as a basis for the development of zoning map for the entire … area and the surrounding non-urban agricultural land, and of a comprehensive set of zoning regulations covering densities, building height area and spacing, provision of buffers, and other features.”

(Greater Bangkok Plan 2533, p.81)

ดังนั้นสาระสำคัญของการควบคุมทางผังเมือง จะประกอบด้วยการควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน และการควบคุมความหนาแน่นของประชากร การควบคุมดังกล่าวจะต้องอาศัยแผนผังข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน (Zoning Map) ซึ่งจัดทำขึ้นจากแผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดิน (Future Land Use Plan) โดยจะมีเนื้อหาที่แสดงให้เห็นถึงรายละเอียดการจำแนกประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดิน ที่อยู่ภายใต้การพัฒนาของภาคเอกชนซึ่งได้แก่ ย่านที่อยู่อาศัย ย่านพาณิชยกรรม ย่านอุตสาหกรรม และย่านเกษตรกรรม ย่านการใช้ประโยชน์ที่ดินแต่ละประเภท จะมีการจำแนกออกเป็นประเภทย่อยตามพัฒนาการและบทบาทโดยเฉพาะของเมือง

การจำแนกย่านการใช้ประโยชน์ที่ดิน ซึ่งกำหนดขึ้นจากกิจกรรมการใช้ประโยชน์ที่ดิน และความหนาแน่นของประชากร จะต้องอาศัยข้อกำหนดหรือมาตรการควบคุมที่แตกต่างกัน ประกอบด้วยการควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินโดยการระบุถึงกิจกรรมที่จะอนุญาต ไม่อนุญาต หรืออนุญาตโดยมีเงื่อนไขในย่านการใช้ประโยชน์ที่ดินแต่ละประเภท ส่วนการควบคุมความหนาแน่นประชากร เพื่อให้สามารถวางแผนและดำเนินการทางด้านสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ได้อย่างเหมาะสมและพอเพียงต่อความต้องการในแต่ละบริเวณ จะกำหนดโดยอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน (Floor Area Ratio หรือ FAR) ซึ่งยึดโยงจำนวนประชากรกับพื้นที่การใช้สอยหรือพื้นที่อาคารที่ใช้ในการประกอบกิจการนั้นๆ

จากลักษณะของแผนผังและข้อกำหนดต่างๆ ในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมในปัจจุบัน ยังปรากฏข้อบกพร่องที่กรมโยธาธิการและผังเมืองหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่น ซึ่งเป็นผู้วางและจัดทำผังเมืองรวม จะต้องแก้ไขปรับปรุงแผนผังข้อกำหนดดังกล่าว ให้เป็นไปอย่างถูกต้องและเหมาะสมตามวิธีการที่ได้เสนอแนะในผังนครหลวง 2533 นอกจากนี้ยังควรมีการแก้ไขปรับปรุงให้ผังเมืองรวมสามารถชี้นำการพัฒนาโดยโครงสร้างพื้นฐาน (Infrastructure Led Development) และกำหนดลำดับการพัฒนา (Development Phasing) เพื่อให้เกิดการบริหารจัดการการเจริญเติบโตของเมือง (Growth Management) ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

 

2) การวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะ

        ผังเมืองเฉพาะ ซึ่งมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ได้กำหนดนิยามไว้หมายความว่า

“แผนผังและโครงการดำเนินการ เพื่อพัฒนาหรือดำรงรักษาบริเวณเฉพาะแห่ง หรือกิจการที่เกี่ยวข้อง ในเมืองและบริเวณที่เกี่ยวข้องหรือชนบท เพื่อประโยชน์แก่การผังเมือง”

การอธิบายถึงความหมายของผังเมืองเฉพาะยังปรากฏในผังนครหลวง 2533 ซึ่งกล่าวถึงแผนผังโครงการเฉพาะ (Special Project Plan) ซึ่งจำแนกเป็นแผนผังการบูรณะฟื้นฟูเมือง (Urban Renewal Plan) และแผนผังการพัฒนาเมือง (Urban Development Plan) ดังนี้

“Comprehensive Plan … provides a basis for control of future development and redevelopment involving land use, circulation, and physical facilities for major public and semi-public services. … in addition, its consists of a statement of the entire set of policies, principles, assumptions and reasoning underlying the plan proposals.

Using the comprehensive plan … as a constant frame of reference, would also prepare the following ‘Special Project Plan:’

  1. An Urban Renewal Plan (project in a built-up area) for the redevelopment, rehabilitation or conservation of a portion or portions of the existing town or city, setting forth in plans and report the proposed reuse of the land, street widenings, open areas, rehabilitation or replacement of utilities, etc., the proposed development and an economic analysis of the feasibility of the project and/or
  2. A Development Plan (project in the country-side) for the extension of the urban area, the development of a new town, satellite community or an industrial estate, etc., showing the residential areas, centers of employment, open spaces, institutions and utilities in detail. Such plans would include detailed analysis of costs and benefits, suggested administrative arrangements and scheduling, etc…”

(Greater Bangkok Plan 2533, p.120)

ทั้งนี้ ตั้งแต่การประกาศใช้พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 จนกระทั่งในปัจจุบัน ได้มีความพยายามในการวาง จัดทำ และการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะโดยกรมโยธาธิการและผังเมืองเพียง 2 บริเวณคือ ผังเมืองเฉพาะชุมชนเมืองใหม่แหลมฉบัง ในเขตผังเมืองรวมบริเวณอุตสาหกรรมและชุมชนแหลมฉบัง จังหวัดชลบุรี และผังเมืองเฉพาะชุมชนเมืองใหม่มาบตาพุด ในเขตผังเมืองรวมบริเวณอุตสาหกรรมหลักและชุมชน จังหวัดระยอง โดยผังเมืองเฉพาะชุมชนเมืองใหม่แหลมฉบังได้ดำเนินการตามขั้นตอนตามกฎหมายแล้วเสร็จ และได้เสนอร่างพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะต่อรัฐสภา แต่ระหว่างการรอการพิจารณาได้มีพระราชกฤษฎีกายุบสภาฯ และในระยะเวลาต่อมาการดำเนินงานของรัฐสภาขาดความต่อเนื่อง ซึ่งส่งผลให้ร่างพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะไม่สามารถดำเนินการพิจารณาทางกระบวนการรัฐสภาจนเป็นผลใช้บังคับได้ ด้วยสาเหตุดังกล่าวคณะอนุกรรมการบริหารการพัฒนาชุมชน สังคม และสิ่งแวดล้อมพื้นที่ชายฝั่งทะเลตะวันออก (อบพ.) จึงได้เสนอคณะรัฐมนตรีประกาศพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินที่จะเวนคืนบริเวณชุมชนเมืองใหม่แหลมฉบัง เพื่อดำเนินการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามผังเมืองเฉพาะที่วางไว้ โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดชลบุรีเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืน

จึงเห็นได้ว่าการผังเมืองตามที่ได้มีการดำเนินการโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 นับแต่วันใช้บังคับจนถึงปัจจุบัน ได้มุ่งเน้นการดำเนินการแต่เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการวาง จัดทำ และการใช้บังคับผังเมืองรวมโดยกรมโยธาธิการและผังเมือง การผังเมืองในลักษณะดังกล่าวเป็นการดำเนินการที่มุ่งเน้นการใช้อำนาจในการควบคุมซึ่งจัดเป็นมาตรการเชิงลบ (Negative Measure) แต่เพื่อให้การผังเมืองสามารถบรรลุผลโดยสมบูรณ์ ย่อมต้องอาศัยการดำเนินการพัฒนาเมืองซึ่งจัดเป็นมาตรการเชิงบวก (Positive Measure) ซึ่งจะหมายถึงการวาง จัดทำ และดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะโดยเจ้าพนักงานท้องถิ่นหรือบรรษัทพัฒนาเมือง (Urban Development Corporation) ภายใต้การกำกับดูแลโดยคณะกรรมการบริหารการผังเมืองส่วนท้องถิ่นตามที่พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 กำหนด

อย่างไรก็ตาม สาเหตุสำคัญที่ทำให้การวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 เป็นสิ่งที่ถูกละเลยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา นอกจากปัญหาการขาดแคลนบุคลากรทางด้านผังเมืองในองค์กรท้องถิ่น ซึ่งได้รับการกำหนดให้เป็นผู้มีบทบาทหลักในการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะแล้ว ยังปรากฏอย่างชัดเจนถึงการขาดความรู้ความเข้าใจในความหมายที่แท้จริงของผังเมืองเฉพาะ โดยมีความเข้าใจว่าผังเมืองเฉพาะเป็นมาตรการควบคุมในรายละเอียด (Zoning) อีกทั้งยังเกรงถึงความยุ่งยากในกระบวนการตราพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะ ดังเช่นข้อความที่ปรากฏใน The Bangkok Plan (ผังเมืองกรุงเทพมหานคร) ที่ดำเนินการโดยคณะที่ปรึกษาจาก Massachusetts Institute of Technology หรือ MIT ดังนี้

“The Town Planning Act (1975) recognizes the need for detailed ‘specific plans’ and prescribes a process for their approval by the National government. However, the process is cumbersome and time-consuming, and as a result has not been widely used. With a general plan in place, approval of specific plan could be decentralized to local bodies provided that procedural safeguards are observed, and assuming that adequate planning resources are available locally.”

(The Bangkok Plan, p.181)

การผังเมืองโดยพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ย่อมมีผลในทางปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้น หากบทบัญญัติในส่วนที่เกี่ยวข้องกับผังเมืองเฉพาะได้มีการนำมาใช้โดยความรู้และความเข้าใจที่ถูกต้อง แต่การนี้ย่อมหมายถึงการให้ความสำคัญกับการวาง จัดทำ และดำเนินการโครงการฟื้นฟูบูรณะเมือง (Urban Renewal Project) และโครงการพัฒนาเมือง (Urban Development Project) ซึ่งกระทำในบริเวณพื้นที่ที่มีความสำคัญทางด้านเศรษฐกิจและสังคมของเมือง และตอบรับตามลำดับการพัฒนา (Development Phasing) ตลอดจนวัตถุประสงค์และเป้าหมายตามที่กำหนดในผังเมืองรวม มากขึ้นกว่าการมุ่งเน้นแต่ในด้านการควบคุมให้เป็นไปตามแผนผังและข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

 

3. ปัญหาการดำเนินการด้านการผังเมืองในประเทศไทย

 

การดำเนินการด้านการผังเมืองในประเทศไทยตลอดระยะเวลา 5 ทศวรรษที่ผ่านมา ตั้งแต่การวางผังนครหลวง 2533 หรือผังลิทช์ฟิลด์ (Litchfield) ในปีพ.ศ.2503 ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องจนกระทั่งได้มีการตราพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 และการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวนั้น ได้ประสบกับปัญหาต่างๆ ดังนี้

1) การดำเนินการด้านการผังเมืองในประเทศไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา เป็นการดำเนินการด้านการผังเมืองโดยกรมโยธาธิการและผังเมืองที่มุ่งเน้นเฉพาะการวางและจัดทำผังเมืองรวม (Comprehensive Plan) ตามแบบอย่างผังนครหลวง 2533 เท่านั้น อีกทั้งผังเมืองรวมที่ได้วางและจัดทำขึ้นนั้นได้มุ่งเน้นเฉพาะการวางแผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อผลต่อการควบคุมการพัฒนาของภาคเอกชน ประกอบกับการวางแผนผังโครงการคมนาคมและขนส่งที่มุ่งเน้นการแก้ไขปัญหาการจราจรของเมือง ผังเมืองรวมที่ได้วางและจัดทำขึ้นนั้นจึงไม่สามารถใช้เป็นเครื่องมือในการประสานการดำเนินงานด้านสาธารณูปโภคและสาธารณูปการซึ่งเป็นบทบาทหน้าที่ของหน่วยงานต่างๆ ของภาครัฐ

นอกจากนี้ด้วยความไม่สมบูรณ์ครบถ้วนของต้นแบบซึ่งได้แก่ผังนครหลวง 2533 ที่แสดงเฉพาะการวางและจัดทำผังเมืองรวมซึ่งประกอบด้วยแผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดิน แผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่ง และแผนผังแสดงโครงการกิจการสาธารณูปโภค ประกอบกับการอธิบายถึงแนวทางการใช้บังคับโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย ซึ่งในขณะนั้นได้มีการจัดทำร่างพระราชบัญญัติการผังเมืองจนกระทั่งได้มีการตราขึ้นต่อมาในปีพ.ศ.2518 ด้วยสาเหตุดังกล่าวเป็นผลให้การใช้บังคับผังเมืองรวมตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา มีความคลาดเคลื่อนจากหลักการการใช้บังคับตามกฎหมายอย่างถูกต้องและครบถ้วนเช่น การขาดการควบคุมลำดับการพัฒนาของเมือง การขาดการควบคุมความหนาแน่นของประชากร การขาดการเชื่อมโยงกับการควบคุมการจัดสรรที่ดิน และการขาดการควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินในแนวถนนโครงการ เป็นต้น

2) การดำเนินการด้านการผังเมืองในประเทศไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาได้ละเลยการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเพื่อให้เป็นแผนผังโครงการดำเนินการพัฒนาเมือง (Urban Development) และการบูรณะฟื้นฟูเมือง (Urban Renewal) เป็นผลให้การผังเมืองไม่สามารถบรรลุผลสู่การปฏิบัติในลักษณะของการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามแผนผังโครงการ (Project Plan) ทั้งนี้ถึงแม้ว่าพระราชบัญญัติการผังเมืองพ.ศ.2518 จะกำหนดไว้แต่เดิมให้การวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะจะต้องเป็นการดำเนินการที่ต่อเนื่องจากการใช้บังคับผังเมืองรวม แต่ก็ได้มีการแก้ไขในพระราชบัญญัติการผังเมือง (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2535 ให้การวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะจะดำเนินการภายหลังจากที่ได้มีการใช้บังคับผังเมืองรวมหรือไม่ก็ได้ อย่างไรก็ตามถึงแม้ว่าในอดีตจะได้มีการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะและได้มีการดำเนินการให้เป็นไปตามแผนผังดังกล่าว 2 แห่งได้แก่ ผังเมืองเฉพาะชุมชนเมืองใหม่แหลมฉบัง และผังเมืองเฉพาะชุมชนเมืองใหม่มาบตาพุด แต่การดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะดังกล่าวไม่สามารถบรรลุผลต่อการพัฒนาในบริเวณพื้นที่นั้นๆ ได้

3) การดำเนินการด้านการผังเมืองของประเทศไทย ถึงแม้ว่าพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 จะกำหนดไว้แต่เพียงการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะก็ตาม แต่การวางแผนผังพัฒนาเชิงพื้นที่ (Spatial Development Plan) จะต้องมีการวางและจัดทำผังภาค (Regional Plan) ที่ครอบคลุมพื้นที่เศรษฐภูมิศาสตร์เพื่อผลต่อความสมดุลระหว่างพื้นที่ที่จำเป็นต่อการสงวนรักษาทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมทางธรรมชาติกับพื้นที่การตั้งถิ่นฐานซึ่งประกอบด้วยเมืองและชนบท

อย่างไรก็ตาม ด้วยการดำเนินการด้านการผังเมืองตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาซึ่งได้มุ่งเน้นเฉพาะการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวม ได้ก่อให้เกิดปัญหาจากการพัฒนานอกเขตผังเมืองรวม ทั้งในการกระจายตัวของโรงงานอุตสาหกรรม และการบุกรุกทำลายสภาพทางธรรมชาติซึ่งได้แก่ป่าไม้และป่าชายเลนเพื่อรองรับการขยายตัวของพื้นที่เกษตรกรรม จนได้ส่งผลต่อปัญหาสิ่งแวดล้อมและภัยทางธรรมชาติที่มีความรุนแรง นอกจากนี้ การวางและจัดทำผังเมืองรวมโดยปราศจากกรอบกำหนดตามผังภาค ยังได้ส่งผลต่อปัญหาการประสานเชื่อมโยงการพัฒนาร่วมกันระหว่างกลุ่มเมืองที่ตั้งอยู่ในภาคนั้นๆ

4) การดำเนินการด้านการผังเมืองโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา เป็นการดำเนินการที่มุ่งเน้นเฉพาะหมวด 1 คณะกรรมการผังเมือง (มาตรา 6-13) หมวด 3 การวางและจัดทำผังเมืองรวม (มาตรา 17-25) และหมวด 4 การใช้บังคับผังเมืองรวม(มาตรา 26 และ 27) เท่านั้น โดยได้ละเลยการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะ (มาตรา 28-69) จึงเห็นได้ว่าการดำเนินการด้านการผังเมืองดังกล่าวได้อาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 เพียงบางส่วนเท่านั้น อย่างไรก็ตามด้วยปัญหาจากการขาดความรู้ความเข้าใจต่อความตามมาตราต่างๆ ได้ส่งผลให้การดำเนินการด้านการผังเมืองตลอดระยะเวลาที่ผ่านมามีความคลาดเคลื่อนไปจากเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นอย่างมาก

นอกเหนือจากปัญหาการดำเนินการด้านการผังเมืองโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 แล้ว การดำเนินการยังประสบปัญหาในการประสานการใช้อำนาจตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นๆ เช่น กฎหมายควบคุมอาคาร กฎหมายควบคุมการจัดสรรที่ดิน ฯลฯ นอกจากนี้ในด้านการดำเนินการทางด้านผังเมืองโดยกฎหมายอื่นๆ ได้แก่ กฎหมายการจัดรูปที่ดิน ยังไม่เกิดผลสำเร็จในทางปฏิบัติ อีกทั้งยังขาดอำนาจตามกฎหมายที่จำเป็นอื่นๆ เช่น กฎหมายการบูรณะฟื้นฟูเมือง กฎหมายการพัฒนาเมืองใหม่ เป็นต้น

5) การดำเนินการด้านการผังเมืองในประเทศไทยกำหนดให้เป็นบทบาทหน้าที่ของกรมโยธาธิการและผังเมือง (หรือสำนักผังเมือง หรือกรมการผังเมืองตามลำดับการเปลี่ยนแปลง) ซึ่งเป็นหน่วยราชการส่วนกลางสังกัดกระทรวงมหาดไทย และเป็นบทบาทหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งได้แก่ เทศบาลในระดับต่างๆ กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา ตลอดจนองค์การบริการส่วนตำบล และองค์การบริหารส่วนจังหวัด อย่างไรก็ตามถึงแม้ว่าคณะที่ปรึกษาโครงการวางผังนครหลวง 2533 หรือผังลิทช์ฟิลด์ได้เสนอให้จัดตั้งหน่วยงานด้านการผังเมืองผนวกรวมอยู่ในสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งเป็นหน่วยงานส่วนกลางสังกัดสำนักงานนายกรัฐมนตรี โดยให้จัดตั้งหน่วยงานด้านการผังเมืองสังกัดอยู่ในกระทรวงมหาดไทยเป็นการชั่วคราวเท่านั้น แต่ภายหลังที่ได้มีการจัดตั้งสำนักผังเมืองให้สังกัดอยู่ในกระทรวงมหาดไทยตั้งแต่ปีพ.ศ.2505 เป็นต้นมา หน่วยงานดังกล่าวยังคงสังกัดอยู่ในกระทรวงมหาดไทยจนถึงปัจจุบัน

ทั้งนี้ การดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายการกระจายอำนาจได้ส่งผลให้กรมโยธาธิการและผังเมืองต้องถ่ายโอนภารกิจด้านการผังเมืองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่เนื่องด้วยบุคลากรด้านการผังเมืองที่มีอยู่อย่างจำกัด จึงก่อให้เกิดอุปสรรคที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะสามารถรับการถ่ายโอนภารกิจด้านการผังเมืองได้อย่างมีประสิทธิภาพ และได้ส่งผลให้ผังเมืองรวมจำนวนเกือบ 90 ผังในจำนวนรวมทั้งสิ้นประมาณ 150 ผัง ไม่สามารถใช้บังคับได้อย่างต่อเนื่องในปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม การปรับเปลี่ยนบทบาทหน้าที่ของกรมโยธาธิการและผังเมืองจากที่แต่เดิมเป็นผู้ดำเนินการวางและจัดทำผังเมืองรวมเป็นหลัก มาเป็นผู้กำกับการดำเนินการวางและจัดทำผังเมืองรวมโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ย่อมจำเป็นต่อการวางและจัดทำผังภาค (Regional Plan) และกลไกการดำเนินการเพื่อให้ผังภาคดังกล่าวมีผลในการกำกับการดำเนินการวางและจัดทำผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ เพื่อให้สามารถบรรลุผลของการดำเนินการได้อย่างเป็นเอกภาพ

6) การดำเนินการด้านผังเมืองของประเทศไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา ประสบปัญหาจากข้อจำกัดด้านบุคลากรด้านการผังเมือง เนื่องจากการผลิตบุคลากรด้านการผังเมืองถึงแม้จะได้ดำเนินการอย่างต่อเนื่องมาเป็นระยะเวลากว่า 3 ทศวรรษ แต่ยังมีจำนวนมหาวิทยาลัยและจำนวนการรับนิสิตนักศึกษาต่อปีที่ค่อนข้างจำกัด นอกจากนี้บุคลากรด้านการผังเมืองส่วนใหญ่ยังมีการกระจุกตัวอยู่ในกรมโยธาธิการและผังเมืองทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค การถ่ายโอนภารกิจด้านการผังเมืองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงย่อมส่งผลต่อความต้องการบุคลากรด้านการผังเมืองที่เพิ่มขึ้นเป็นจำนวนมาก อีกทั้งยังมีความจำเป็นที่กรมโยธาธิการและผังเมืองจะต้องถ่ายโอนบุคลากรด้านการผังเมืองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามการปรับเปลี่ยนบทบาทหน้าที่ด้านการผังเมืองของหน่วยงานดังกล่าว

7) การดำเนินการด้านการคมนาคมขนส่ง สาธารณูปโภคและสาธารณูปการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมักประสบปัญหาข้อจำกัดด้านงบประมาณ ถึงแม้ว่าในปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับการจัดสรรงบประมาณจากรัฐบาลที่เพิ่มมากขึ้นด้วยนโยบายการกระจายอำนาจก็ตาม แต่การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น (Local Development Plan) ซึ่งแสดงถึงแผนงานและโครงการที่แยกต่างหากจากการวางแผนผังพัฒนาเชิงพื้นที่ (Spatial Development Plan) ซึ่งได้แก่ผังเมืองรวมที่ได้วาง จัดทำและใช้บังคับในท้องที่นั้นๆ ย่อมส่งผลต่อการสูญเสียและสิ้นเปลืองงบประมาณจากการซ้ำซ้อนหรือการขาดการประสานการดำเนินการด้านการคมนาคมขนส่ง สาธารณูปโภคและสาธารณูปการร่วมกันระหว่างหน่วยงานต่างๆ ของภาครัฐ

นอกจากนี้ การจัดเก็บรายได้ตามหลักการผู้ได้รับประโยชน์เป็นผู้จ่าย (Beneficiary Pay Principle) เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมทางสังคม นอกเหนือจากการดำเนินการจัดรูปที่ดิน (Land Readjustment) โดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่ พ.ศ.2547 แล้ว การวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ยังขาดวิธีการทางการเงินเพื่อให้ผู้ดำเนินการสามารถจัดเก็บรายได้จากผู้ได้รับประโยชน์จากการพัฒนาหรือการบูรณะฟื้นฟูเมืองในบริเวณพื้นที่นั้นๆ อีกด้วย

8) พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ได้กำหนดขั้นตอนในการให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการวางและจัดทำผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ แต่ในการดำเนินการโดยเฉพาะอย่างยิ่งการวางและจัดทำผังเมืองรวมตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา เป็นการดำเนินการที่ได้ละเลยการให้ความสำคัญต่อการมีส่วนร่วมของประชาชน ดังจะเห็นได้จากพระราชบัญญัติการผังเมือง (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2535 ได้แก้ไขให้การประชุมเพื่อรับฟังข้อความคิดเห็นของประชาชนในการวางและจัดทำผังเมืองรวมซึ่งแต่เดิมกำหนดไว้ไม่น้อยกว่า 2 ครั้ง เป็นไม่น้อยกว่า 1 ครั้ง การละเลยการให้ความสำคัญต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนนอกจากจะส่งผลให้การวางและจัดทำผังเมืองรวมไม่สามารถสนองตอบต่อความต้องการของประชาชนในท้องที่นั้นๆ แล้ว ยังเปิดโอกาสให้มีการแทรกแซงเพื่อแสวงประโยชน์ส่วนบุคคล และในหลายๆ กรณีได้นำมาสู่ความขัดแย้งทางสังคมที่เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางอีกด้วย

 

4. ยุทธศาสตร์การผังเมืองของประเทศไทย

ในระยะเวลากว่า 3 ทศวรรษของการดำเนินการทางผังเมืองโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ได้มีการวางและจัดทำผังเมืองรวมโดยกรมโยธาธิการและผังเมือง และองค์กรท้องถิ่นซึ่งได้แก่กรุงเทพมหานคร และได้ประกาศใช้บังคับเป็นกฎกระทรวงในบริเวณชุมชนเมืองโดยส่วนใหญ่ของประเทศ นอกจากนี้ยังได้มีการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะโดยกรมโยธาธิการและผังเมืองและองค์กรท้องถิ่น ซึ่งเป็นแต่เพียงการดำเนินการขั้นต้นในบริเวณพื้นที่ที่มีศักยภาพในการพัฒนา แต่ยังไม่มีผลในทางปฏิบัติโดยการตราเป็นพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะแต่เพียงอย่างใด

การกระจายอำนาจตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยการถ่ายโอนภารกิจด้านการผังเมืองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ย่อมจำเป็นต่อการพิจารณาถึงเงื่อนไขและข้อจำกัดในการวาง จัดทำ และการใช้บังคับผังเมืองรวม ซึ่งได้มีการดำเนินการอย่างต่อเนื่องในระยะหนึ่งว่าได้สามารถบรรลุตามวัตถุประสงค์ของการผังเมืองหรือไม่ และเพื่อให้การพัฒนาการผังเมืองของประเทศไทยมีความครอบคลุมอย่างสมบูรณ์ ย่อมสมควรต่อการพิจารณาทั้งในแง่แนวความคิดและหลักการ ตลอดจนองค์ประกอบและเงื่อนไขอื่นๆ ทั้งในด้านกฎหมาย องค์กร รวมทั้งกลไก มาตรการ และวิธีการที่เกี่ยวข้องกับการผังเมือง

ยุทธศาสตร์การผังเมืองของประเทศไทย จะประกอบด้วยประเด็นการพิจารณาในด้านต่างๆ ได้แก่

1)การวางและจัดทำผังภาค

จากสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นจากการขาดการวางและจัดทำผังภาค ได้ส่งผลต่อการขยายพื้นที่เกษตรกรรม การบุกรุกทำลายพื้นที่ป่าไม้ ป่าชายเลน ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาต่อสภาพความอุดมสมบูรณ์ทางธรรมชาติ ปัญหาภัยแล้ง อุทกภัย การกัดเซาะพื้นที่ชายฝั่งทะเล ฯลฯ อันเป็นสาเหตุของปัญหาทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาความยากจนของเกษตรกรซึ่งยังคงเป็นประชากรส่วนใหญ่ของประเทศ ดังนั้นผังภาคจะเป็นเครื่องมือสำคัญในการจัดสรรทรัพยากร เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างการสงวนรักษาบริเวณพื้นที่อนุรักษ์สิ่งแวดล้อมทางธรรมชาติโดยเฉพาะอย่างยิ่งพื้นที่ป่าไม้ แหล่งน้ำ และป่าชายเลน กับการพัฒนาบริเวณพื้นที่การตั้งถิ่นฐานที่เป็นเมืองและชนบท ผังภาคจะเป็นกรอบกำหนดการก่อสร้างโครงข่ายการคมนาคมและขนส่ง และโครงสร้างพื้นฐานหลักโดยหน่วยงานราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค และเป็นกรอบกำหนดขนาดและบทบาทหน้าที่ของเมือง เพื่อให้องค์กรท้องถิ่นได้วาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518

เพื่อให้ผังภาคมีความสอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และมีผลในทางปฏิบัติโดยการประสานนโยบาย แผนงาน โครงการ และการจัดสรรงบประมาณให้แก่หน่วยงานต่างๆของภาครัฐ หน่วยงานที่มีบทบาทหน้าที่ในการวางและจัดทำผังภาคจึงควรเป็นหน่วยงานในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งได้แก่สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ อย่างไรก็ตาม การวางและจัดทำผังภาคที่กำลังดำเนินการโดยกรมโยธาธิการและผังเมืองอยู่ในขณะนี้ ควรได้รับการสนับสนุนให้เกิดผลในทางปฏิบัติโดยการประสานความร่วมมือในระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้การจัดทำแผนงานและโครงการ ตลอดจนการขอจัดสรรงบประมาณของหน่วยงานดังกล่าว เป็นไปอย่างถูกต้องและสอดคล้องตรงตามที่กำหนดในผังภาค

 

2) การวางและจัดทำผังเมืองรวม

การวางและจัดทำผังเมืองรวม โดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ซึ่งได้ดำเนินการโดยกรมโยธาธิการและผังเมืองในชุมชนเมืองโดยส่วนใหญ่ของประเทศยังมีปัญหาในการใช้บังคับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นที่เกี่ยวกับแผนผังและข้อกำหนดต่างๆ ตามมาตรา 17(3) ดังนั้นผังเมืองรวมจึงควรมีการแก้ไขปรับปรุงการใช้บังคับด้วยมาตรการและวิธีการที่เหมาะสมเช่น Zoning, Mapped Street Ordinance, Official Map และ Subdivision Control ตามการอธิบายในผังนครหลวง 2533 นอกจากนี้ผังเมืองรวมยังควรมีการแก้ไขปรับปรุงเพื่อให้สามารถชี้นำการพัฒนาโดยโครงสร้างพื้นฐาน (Infrastructure Led Development) และการกำหนดลำดับการพัฒนา (Development Phasing) ของเมือง เพื่อให้เกิดการบริหารจัดการการเจริญเติบโตของเมือง (Growth Management) ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ตาม ด้วยปริมาณงานที่เพิ่มขึ้นจากการเพิ่มรายละเอียดในแผนผังและข้อกำหนดของผังเมืองรวมเพื่อให้เกิดผลในการใช้บังคับอย่างมีประสิทธิภาพ ประกอบกับข้อจำกัดของบุคลากรทางด้านผังเมือง การวางและจัดทำผังเมืองรวมซึ่งจะถ่ายโอนให้เป็นบทบาทหน้าที่ขององค์กรท้องถิ่นจึงสมควรจะกระทำเฉพาะชุมชนเมือง ที่ได้มีการจัดลำดับความสำคัญทางด้านประชากรและเศรษฐกิจตามการกำหนดในผังภาค และควรผนวกการวางผังเมืองรวมให้ครอบคลุมพื้นที่ที่มีความต่อเนื่องของเขตเมือง (Urban Region) เช่นพื้นที่เมืองในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ให้อยู่ภายในเขตผังเมืองรวมเดียวกัน

 

3) การวางและจัดทำผังเมืองเฉาะ

        ผังเมืองเฉพาะซึ่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ได้ให้ความหมายของการเป็น “แผนผังและโครงการดำเนินการ” และได้กำหนดให้เป็นบทบาทหน้าที่ขององค์กรท้องถิ่นในการวาง จัดทำ และดำเนินการโครงการผังเมือง เพื่อการฟื้นฟูบูรณะเมือง (Urban Renewal) ในบริเวณพื้นที่ที่มีความจำเป็นต่อการแก้ไขปรับปรุงสภาพความเสื่อมโทรมของเมือง และการพัฒนาเมือง (Urban Development) ในบริเวณพื้นที่ที่มีความเหมาะสมต่อการรองรับการขยายตัวของเมืองตามที่ได้กำหนดในผังเมืองรวม

การให้องค์กรท้องถิ่นเป็นผู้มีบทบาทหน้าที่ในการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะ ย่อมหมายถึงความจำเป็นอย่างมากของบุคลากรทางด้านผังเมืองขององค์กรท้องถิ่น แต่ด้วยข้อจำกัดในด้านดังกล่าว การวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะจึงควรกระทำในบริเวณพื้นที่ที่มีความสำคัญทางด้านเศรษฐกิจและสังคมของเมือง และตอบรับตามลำดับการพัฒนา (Development Phasing) ตลอดจนวัตถุประสงค์และเป้าหมายตามที่กำหนดในผังเมืองรวม ทั้งนี้องค์กรท้องถิ่นควรได้รับการสนับสนุนทั้งทางด้านบุคลากร อุปกรณ์ ตลอดจนงบประมาณในการวาง จัดทำและดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะจากหน่วยงานส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ซึ่งได้แก่กรมโยธาธิการและผังเมือง และสำนักงานโยธาธิการและผังเมืองจังหวัด

 

4) การเพิ่มเติมและแก้ไขปรับปรุงด้านกฎหมาย

        การดำเนินการทางผังเมืองโดยพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมายังคงมุ่งเน้นแต่เพียงการวาง จัดทำ และการใช้บังคับผังเมืองรวม ซึ่งเป็นเพียงส่วนหนึ่งของพระราชบัญญัติดังกล่าวเท่านั้น จึงสมควรให้มีการวาง จัดทำ และการใช้บังคับผังเมืองเฉพาะ เพื่อให้การดำเนินการทางผังเมืองมีความครอบคลุมครบถ้วนและมีผลสมบูรณ์

อย่างไรก็ตาม การดำเนินการทางผังเมืองอาจจำเป็นต่อการอาศัยกฎหมายโดยเฉพาะอื่นๆ ดังเช่นกฎหมายการฟื้นฟูเมือง (Urban Redevelopment Act) กฎหมายเมืองใหม่ (New Town Act) เป็นต้น นอกจากนี้การควบคุมทางผังเมืองในปัจจุบันยังมีความคาบเกี่ยวกับกฎหมายควบคุมอาคาร กฎหมายควบคุมการจัดสรรที่ดิน และกฎหมายอื่นๆ จึงสมควรได้รับการพิจารณากำหนดขอบเขตให้การใช้บังคับไม่มีผลต่อความขัดแย้ง หรือให้เกิดผลในการใช้บังคับที่สนับสนุนซึ่งกันและกัน

 

5) การพัฒนาองค์กรทางด้านผังเมือง

        ด้วยข้อจำกัดของบุคลากรทางด้านผังเมือง การถ่ายโอนภารกิจด้านผังเมืองให้แก่องค์กรท้องถิ่น ก่อให้เกิดความจำเป็นในการถ่ายโอนบุคลากรจากหน่วยงานส่วนกลางและส่วนภูมิภาคซึ่งได้แก่กรมโยธาธิการและผังเมือง และสำนักงานโยธาธิการและผังเมืองจังหวัด ไปยังองค์กรท้องถิ่น การถ่ายโอนบุคลากรทางด้านผังเมืองดังกล่าว ควรกระทำตามลำดับที่ได้กำหนดในผังภาคถึงความสำคัญทางด้านประชากรและเศรษฐกิจของท้องถิ่น และความจำเป็นในการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ

การเปลี่ยนแปลงบทบาทหน้าที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งของหน่วยงานส่วนกลางจากการวางและจัดทำผังเมืองรวม ไปเป็นการควบคุมด้านนโยบายและการวางและจัดทำผังภาคย่อมจำเป็นต่อการพิจารณา ถึงความเหมาะสมของการที่หน่วยงานดังกล่าวจะสังกัดในสำนักนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้ ควรพิจารณาถึงความเหมาะสมและความเป็นไปได้ในการจัดตั้ง “บรรษัทพัฒนาเมือง” (Urban Development Corporation) ตามที่ได้ระบุในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 เพื่อการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะ สำหรับท้องถิ่นที่ไม่มีความพร้อมทางด้านบุคลากรและงบประมาณ

 

6) การพัฒนาด้านบุคลากร

        ด้วยข้อจำกัดของบุคลากรด้านผังเมืองในปัจจุบัน การพัฒนาด้านบุคลากรทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง โดยจะต้องมีแผนระยะสั้นในการฝึกอบรมให้แก่ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ที่อยู่ในสายงานใกล้เคียงในองค์กรท้องถิ่น ประกอบกับการมีแผนระยะยาวในการผลิตบุคลากรโดยสถาบันการศึกษาทั้งในระดับอาชีวศึกษาและอุดมศึกษา ซึ่งรวมถึงการศึกษาในระดับอนุปริญญา ปริญญาบัณฑิต และบัณฑิตศึกษา

นอกจากนี้ การพัฒนาด้านบุคลากรยังอาจกระทำได้ด้วยการสนับสนุนสมาคมวิชาชีพเพื่อการแลกเปลี่ยนความรู้และประสบการณ์จากการปฏิบัติงานระหว่างนักผังเมือง ตลอดจนการสนับสนุนการจัดตั้งสถาบันการกำกับควบคุมวิชาชีพนักผังเมือง (Certified Planner) เพื่อให้การปฏิบัติวิชาชีพนักผังเมืองเป็นไปตามมาตรฐานสากล

 

7) การพัฒนาด้านงบประมาณ

        นอกเหนือจากงบประมาณที่จำเป็นต่อการวางและจัดทำแผนผังในระดับต่างๆแล้ว การดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการก่อสร้างและดำเนินการโครงสร้างพื้นฐานควรเชื่อมโยงเข้ากับแผนพัฒนาท้องถิ่น โดยการจัดแผนงานและโครงการตามลำดับการพัฒนาเมืองและความเป็นไปได้ทางด้านงบประมาณ ทั้งนี้องค์กรท้องถิ่นควรได้รับการพัฒนาแหล่งที่มาของรายได้โดยการขยายฐานและอัตราภาษีทรัพย์สิน (Property Tax) และการพัฒนาประสิทธิภาพในการจัดเก็บ นอกจากนี้เพื่อให้การควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินมีความเป็นธรรมและได้รับการยอมรับจากประชาชนมากยิ่งขึ้น ควรใช้ประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นฐานภาษีทรัพย์สินประกอบกับการให้สิทธิยกเว้นภาษี หรือการจ่ายเงินทดแทนตามความแตกต่างระหว่างศักยภาพและสิทธิในการใช้ประโยชน์ที่ดินในแต่ละบริเวณ

อย่างไรก็ตาม เพื่อความเป็นธรรมในสังคมโดยผู้ได้รับประโยชน์เป็นผู้ที่ต้องรับภาระจากค่าการลงทุนทางด้านโครงสร้างพื้นฐาน (Beneficiary Pay Principle) การวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะ อาจต้องอาศัยวิธีการทางการเงินที่กำหนดและจัดเก็บโดยเฉพาะในบริเวณนั้นๆ ทั้งนี้นอกเหนือจากวิธีการจัดรูปที่ดิน (Land Readjustment) ซึ่งสามารถดำเนินการโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่ พ.ศ.2547 แล้ว อาจพิจารณาถึงความเหมาะสมในการใช้วิธีการทางการเงินอื่นๆเช่น การประเมินพิเศษ (Special Assessment หรือ Betterment Levy) การจัดเก็บค่าธรรมเนียมผลกระทบจากการพัฒนา (Development Impact Fee) การเวนคืนที่ดินส่วนเพิ่ม (Excess Condemnation) เป็นต้น

 

8) การสร้างเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน

        ถึงแม้ว่าพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 จะได้ระบุถึงขั้นตอนที่ประชาชนจะสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการวาง จัดทำ และการใช้บังคับผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ ทั้งโดยการจัดให้มีการประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และการเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสียสามารถร้องขอให้แก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวม ตลอดจนการประสานการพัฒนาโดยการเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนสามารถเสนอโครงการพัฒนา และการดำเนินการด้านสาธารณูปการในเขตพื้นที่ที่จะวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะ อย่างไรก็ตาม การมีส่วนร่วมของประชาชนตามกระบวนการดังกล่าว ยังจำเป็นต่อการประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนได้รับทราบถึงบทบาทหน้าที่และประโยชน์ที่มีต่อส่วนรวมของการผังเมือง ซึ่งย่อมจะเป็นการสร้างเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนได้มากยิ่งขึ้น ทั้งนี้หากการผังเมืองได้ถูกใช้เป็นเวทีสาธารณะในการประสานประโยชน์ร่วมกันของทุกภาคส่วนในสังคม การผังเมืองย่อมจะได้รับความสนใจจากประชาชนและพัฒนาเป็นเครื่องมือของสังคมได้อย่างสมบูรณ์ต่อไป

 

 

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.นพนันท์ ตาปนานนท์

ภาควิชาการวางแผนภาคและเมือง

คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

เมษายน 2553