ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.นพนันท์ ตาปนานนท์
ภาควิชาการวางแผนภาคและเมือง คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

 

 

พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ได้ยกร่างขึ้นโดยคณะที่ปรึกษาบริษัท Litchfield Whiting Bowne & Associates จากสหรัฐอเมริกา ในการวางผังนครหลวง 2533 (Greater Bangkok Plan 2533 หรือผัง Litchfield) ซึ่งได้เสนอต่อรัฐบาลไทยในปี พ.ศ.2503 ร่างกฎหมายผังเมืองดังกล่าวได้เพิ่มสาระสำคัญเกี่ยวกับการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวม (Comprehensive Plan) ผนวกเข้ากับการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังโครงการหรือผังเมืองเฉพาะ (Special Project Plan) ซึ่งเป็นสาระสำคัญที่มีอยู่เดิมในพระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ.2495 ซึ่งเป็นกฎหมายผังเมืองที่ได้ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น

พระราชบัญญัติการผังเมืองและผังชนบท พ.ศ.2495 โดยชื่อของพระราชบัญญัติดังกล่าวจะเห็นได้ถึงที่มาซึ่งมาจาก Town and Country Planning Act 1947 ของประเทศอังกฤษ ซึ่งเป็นกฎหมายที่สะท้อนแนวความคิด Garden City ของ Ebenezer Howard ส่วนพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวม จะมีที่มาจาก The Standard City Planning Enabling Act 1928 และ The Standard State Zoning Enabling Act 1926 ซึ่งเป็นมาตรฐานกฎหมายผังเมืองของสหรัฐอเมริกาในขณะนั้น

การดำเนินการตามพระราชบัญญัติการผังเมืองพ.ศ.2518 ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา ได้ประสบปัญหาในทางปฏิบัติจนได้มีการแก้ไขพระราชบัญญัติดังกล่าวนี้ถึง 2 ครั้ง ครั้งแรกในปีพ.ศ.2525 เป็นการแก้ไขโดยขยายระยะเวลาการรับคำร้องขอให้แก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมของผู้มีส่วนได้เสีย โดยได้คำนึงถึงสิทธิประโยชน์ของประชาชนเป็นหลัก แต่การแก้ไขพระราชบัญญัติดังกล่าวครั้งที่ 2 ในปีพ.ศ.2535 เป็นการแก้ไขที่เอื้อประโยชน์ให้แก่หน่วยงานของรัฐ ดังเช่นการลดจำนวนครั้งของการประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการวางและจัดทำผังเมืองรวม การเปิดโอกาสให้มีการแก้ไขและการขยายระยะเวลาการใช้บังคับผังเมืองรวม ตลอดจนการกำหนดให้การวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะไม่ต้องดำเนินการต่อเนื่องจากการใช้บังคับผังเมืองรวม เป็นต้นนั้น ย่อมเห็นได้ถึงการขาดความรู้ความเข้าใจในเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 และเป็นสาเหตุให้การผังเมืองของประเทศไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาต้องประสบกับปัญหาต่างๆ เป็นอย่างมาก

ด้วยปัญหาในการดำเนินการตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา ประกอบกับการถ่ายโอนภารกิจด้านการผังเมืองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่งผลให้กรมโยธาธิการและผังเมืองดำเนินการแก้ไขพระราชบัญญัติดังกล่าวอีกครั้ง ซึ่งอาจจะส่งผลต่อความคลาดเคลื่อนไปจากเจตนารมณ์และส่งผลต่อปัญหาการดำเนินการด้านผังเมืองของประเทศไทยที่เพิ่มมากยิ่งขึ้น ดังนั้น เพื่อให้การดำเนินการผังเมืองของประเทศไทยเป็นไปด้วยความถูกต้องและเกิดเป็นประโยชน์ต่อประชาชนและสังคมโดยรวมต่อไปได้นั้น ย่อมจำเป็นต่อการทำความรู้ความเข้าใจในเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักการพื้นฐานซึ่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ละไว้ฐานที่นักผังเมืองจะต้องเข้าใจในสาระสำคัญต่างๆ ดังนี้

นิยาม

พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ได้กำหนดนิยามของ “การผังเมือง” “ผังเมืองรวม” และ “ผังเมืองเฉพาะ” รวมทั้งคำที่มีความหมายเฉพาะอื่นๆ ทั้งนี้ นอกจากความจำเป็นต่อการเข้าใจถึงขอบเขตด้านเนื้อหาของการผังเมืองซึ่งครอบคลุมเฉพาะ “การวาง จัดทำและดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ” ซึ่งหมายถึง “Comprehensive Plan” และ “Special Project Plan” ตามการอธิบายในผังนครหลวง 2533 แล้ว นิยามตามพระราชบัญญัติดังกล่าวยังได้ระบุถึงขอบเขตด้านพื้นที่ที่การผังเมืองจะสามารถกระทำได้เฉพาะแต่ .ในบริเวณเมืองและบริเวณที่เกี่ยวข้องหรือชนบท” ซึ่งหมายถึงพื้นที่การตั้งถิ่นฐานของมนุษย์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งพื้นที่การตั้งถิ่นฐานที่มีสภาพความเป็นเมือง หรืออีกนัยหนึ่งพระราชบัญญัติดังกล่าวจะไม่ก้าวล่วงพื้นที่ทางธรรมชาติเช่น ป่าไม้ ป่าชายเลน ฯลฯ ซึ่งอยู่ภายใต้การควบคุมโดยพระราชบัญญัติอื่นๆี่ละไว้

ด้วยขอบเขตด้านเนื้อหาและขอบเขตด้านพื้นที่ดังกล่าวข้างต้น ย่อมเป็นการระบุให้ทราบถึงเหตุผลความจำเป็นที่การผังเมืองซึ่งเป็นการดำเนินการโดยภาครัฐจะอาศัยอำนาจตามกฎหมายในการควบคุมการพัฒนาของภาคเอกชนให้เป็นไปตามแผนผังและข้อกำหนดของผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ และอำนาจตามกฎหมายในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ตลอดจนการรื้อ ย้าย หรือดัดแปลงอาคารให้เป็นไปตามที่ได้กำหนดในผังเมืองเฉพาะ

คณะกรรมการผังเมือง

คณะกรรมการผังเมืองจะเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ต่างๆ ตามที่ได้กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 รวมทั้งการให้คำแนะนำแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการผังเมือง เป็นที่ทราบกันดีว่าคณะกรรมการผังเมืองมีองค์ประกอบที่เป็นไตรภาคี โดยมีจำนวนข้าราชการประจำ ผู้ทรงคุณวุฒิ และผู้แทนสถาบันและองค์การอิสระซึ่งได้รับการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี จำนวนอย่างละ 7 คน ทั้งนี้ ด้วยเจตนารมณ์ในการให้คณะกรรมการผังเมืองเป็นองค์ประกอบที่จะเกิดดุลยภาพในการพิจารณา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการให้ความเห็นชอบผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะที่ได้วางและจัดทำขึ้นนั้น

ทั้งนี้ การแต่งตั้งกรรมการผังเมืองซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิตลอดจนผู้แทนสถาบันและองค์การอิสระจะต้องได้รับการพิจารณาอย่างรอบคอบ เพื่อให้การพิจารณาของคณะกรรมการฯ มีความครอบคลุมและเกิดดุลยภาพระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม และการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติเพื่อผลต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน ไม่ใช่เพียงเพื่อการผลักดันผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะให้ได้รับการพิจารณาเห็นชอบเท่านั้น ดังนั้น กรมโยธาธิการและผังเมืองจะจำเป็นต้องมีความเข้าใจถึงพื้นฐานดังกล่าวนี้ เนื่องจากในทางปฏิบัติกรมโยธาธิการและผังเมืองจะเป็นผู้เสนอรายชื่อผู้ทรงคุณวุฒิ และผู้แทนสถาบันและองค์กรอิสระต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อการพิจารณาแต่งตั้งตามลำดับ อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการผังเมืองอาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อดำเนินการหรือวินิจฉัยเรื่องที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการผังเมือง หรือให้ความช่วยเหลือในการดำเนินการตามที่ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการผังเมือง การแต่งตั้งคณะอนุกรรมการดังกล่าวจึงอาจนำมาใช้เพื่อการแบ่งเบาภาระให้แก่คณะกรรมการผังเมือง และเพื่อการกระจายภารกิจด้านการผังเมืองให้แก่หน่วยงานส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นต่อไป

ทั้งนี้ บทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการผังเมืองนอกเหนือจากการให้คำแนะนำแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการผังเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรมโยธาธิการและผังเมืองและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ในการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ กรมโยธาธิการและผังเมืองจะมีบทบาทหน้าที่ในการแจ้งมติของคณะกรรมการผังเมืองให้หน่วยงานหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องทราบ โดยจะต้องติดตามการปฏิบัติให้เป็นไปตามมติของคณะกรรมการผังเมือง และรายงานให้คณะกรรมการผังเมืองทราบตามลำดับ ดังนั้น ในการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ กรมโยธาธิการและผังเมืองโดยอธิบดีกรมโยธาธิการและผังเมืองซึ่งเป็นกรรมการและเลขานุการ จะมีบทบาทหน้าที่ในการประสานการดำเนินงานระหว่างหน่วยงานของภาครัฐโดยอาศัยอำนาจหน้าที่ของปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ปลัดกระทรวงคมนาคม ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งเป็นกรรมการโดยตำแหน่ง และประสานการดำเนินงานกับภาคเอกชนทั้งโดยตรงหรือผ่านผู้แทนสถาบันและองค์การอิสระซึ่งได้รับการแต่งตั้งให้เป็นกรรมการในคณะกรรมการผังเมือง

ผังเมืองรวม

การวางและจัดทำผังเมืองรวม

การดำเนินการโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา เป็นการดำเนินการที่มุ่งเน้นการวาง จัดทำ และการใช้บังคับผังเมืองรวมเป็นหลัก โดยได้มีท้องที่ที่ได้วาง จัดทำ และใช้บังคับผังเมืองรวมกว่า 150 แห่ง และได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมจำนวนทั้งสิ้นกว่า 500 ฉบับ อย่างไรก็ตาม การดำเนินการดังกล่าวประสบปัญหาในทางปฏิบัติหลายประการ ส่งผลให้ได้มีความพยายามในการแก้ไขพระราชบัญญัติการผังเมืองหลายครั้ง จนแม้กระทั่งในปัจจุบันยังได้มีการยกร่างแก้ไขพระราชบัญญัติดังกล่าวซึ่งได้ก่อให้เกิดการถกเถียงกันอย่างกว้างขวาง อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาให้ถ่องแท้ถึงเจตนารมณ์ของมาตราต่างๆ ในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 แล้ว จะเห็นได้ถึงการดำเนินการที่คลาดเคลื่อนไปจากเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัตินี้ กล่าวคือ

ผังเมืองรวมจะมีองค์ประกอบสำคัญได้แก่ “แผนผังพร้อมด้วยข้อกำหนด” โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่ได้จำแนกประเภท ข้อความดังกล่าวแสดงนัยของความแตกต่างระหว่างการควบคุมโดยกฎหมายผังเมืองกับกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นๆ เช่น กฎหมายโรงงาน กฎหมายสาธารณสุข ฯลฯ โดยกฎหมายผังเมืองจะเป็นการควบคุมที่ต้องมีการอ้างอิงกับพื้นที่อันเป็นที่ตั้งของกิจกรรมนั้นๆ เสมอ ต่างจากการควบคุมโดยกฎหมายอื่นๆ ที่จะควบคุมด้วยข้อกำหนดเดียวกันไม่ว่ากิจกรรมนั้นๆ จะมีที่ตั้งอยู่ ณ ที่ใดก็ตาม ทั้งนี้ การจัดทำแผนผังข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่ได้จำแนกประเภท (Zoning Map and Ordinance) จะต้องมีลักษณะเป็นแผนผังตามกฎหมายซึ่งมีความชัดเจนตายตัว ต่างกับแผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดินในอนาคต (Future Land Use Plan) ซึ่งใช้สื่อสัญลักษณ์ต่างๆ เพื่อฉายภาพในอนาคตของเมือง ความเข้าใจที่สับสนระหว่างแผนผังทั้งสองรูปแบบนำมาซึ่งปัญหาอุปสรรคทั้งในการควบคุมการพัฒนาของภาคเอกชนโดยแผนผังและข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่ได้จำแนกประเภท และในการดำเนินการให้เป็นไปตามแผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดินในอนาคต

ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา การวางและจัดทำผังเมืองรวมมักให้ความสำคัญแต่เฉพาะแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่ได้จำแนกประเภทและแผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่ง ซึ่งนอกจากปัญหาที่เกิดขึ้นจากความเข้าใจที่สับสนเกี่ยวกับการจัดทำแผนผังและข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินดังกล่าวข้างต้นแล้ว แผนผังโครงการคมนาคมและขนส่งและข้อกำหนด (Mapped Street Ordinance) ยังมีปัญหาในทางปฏิบัติเนื่องจากการขาดความชัดเจนของแนวเขตทางของถนนโครงการ และการสงวนสิทธิการใช้ประโยชน์ที่ดินก่อนการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ นอกจากนี้ ในผังเมืองรวมโดยทั่วไปยังไม่มีแผนผังแสดงที่โล่ง (ยกเว้นผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร) และแผนผังแสดงโครงการกิจการสาธารณูปโภค ส่งผลให้การวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมโดยทั่วไปขาดสาระสำคัญเกี่ยวกับสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ และส่งผลต่อปัญหาการดำเนินการในด้านดังกล่าวอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ นอกจากนี้ องค์ประกอบของผังเมืองรวมได้ระบุถึง “นโยบาย มาตรการ และวิธีดำเนินการเพื่อปฏิบัติตามวัตถุประสงค์ของผังเมืองรวม” ซึ่งยังไม่ปรากฏรายละเอียดในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแต่อย่างใด จึงส่งผลให้การดำเนินการตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาไม่สามารถปฏิบัติให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของผังเมืองรวมได้อย่างมีประสิทธิภาพ

โดยที่พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ได้กำหนดให้กรมโยธาธิการและผังเมืองและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถวางและจัดทำผังเมืองรวมได้เมื่อเห็นสมควร ข้อพิจารณาถึงความสมควรจึงเป็นประเด็นที่มีความสำคัญ เนื่องจากการดำเนินการดังกล่าวต้องเป็นไปอย่างต่อเนื่องทั้งในการใช้บังคับผังเมืองรวม และในการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะ การดำเนินการดังกล่าวย่อมจำเป็นต่อความพร้อมทั้งด้านบุคลากรและงบประมาณทั้งของกรมโยธาธิการและผังเมืองและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม ด้วยนโยบายการถ่ายโอนภารกิจด้านการผังเมืองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และได้มีผังเมืองรวมเกือบ 90 ฉบับไม่สามารถใช้บังคับได้อย่างต่อเนื่องกับการสิ้นสุดการใช้บังคับกฎกระทรวงฉบับเดิมได้ อีกทั้งแทบไม่มีการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะในท้องที่ที่ได้มีการใช้บังคับผังเมืองรวมใดๆ จนถึงปัจจุบัน ดังนั้น ความสมควรต่อการวางและจัดทำผังเมืองรวมจึงจำเป็นต่อการพิจารณาถึงบทบาทความสำคัญทางเศรษฐกิจและสังคมของเมือง ประกอบกับเงื่อนไขด้านบุคลากรและงบประมาณของกรมโยธาธิการและผังเมืองและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่จะสามารถปฏิบัติให้เป็นไปตามที่พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 กำหนด

ในกรณีที่เขตของผังเมืองรวมครอบคลุมเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายท้องที่ คณะกรรมการผังเมืองอาจสั่งให้กรมโยธาธิการและผังเมือง หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหนึ่ง หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องร่วมกันวางและจัดทำผังเมืองรวมโดยเฉลี่ยค่าใช้จ่ายกันตามส่วน การกำหนดดังกล่าวย่อมหมายถึงเหตุผลความจำเป็นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีพื้นที่ต่อเนื่องของความเป็นเมือง (Urban Region) จะต้องดำเนินการวางและจัดทำผังเมืองรวมเพื่อให้เกิดผลต่อการพัฒนาร่วมกันอย่างเป็นเอกภาพ

การวางและจัดทำผังเมืองรวมในกรณีที่กรมโยธาธิการและผังเมืองเป็นผู้ดำเนินการ จะต้องแจ้งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของท้องที่นั้นได้รับทราบ ในการนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องแสดงความคิดเห็นให้กรมโยธาธิการและผังเมืองได้รับทราบ เพื่อให้การวางและจัดทำผังเมืองรวมเป็นไปอย่างเหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพการณ์ของท้องถิ่น นอกจากนี้ กรมโยธาธิการและผังเมืองหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้วางและจัดทำผังเมืองรวมจะต้องจัดให้มีการประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในท้องที่นั้นๆ ไม่น้อยกว่า 2 ครั้ง ซึ่งย่อมหมายถึงการรับทราบความต้องการของประชาชนและการรับทราบความคิดเห็นที่มีต่อผังเมืองรวมที่ได้วางและจัดทำขึ้นนั้น แต่เป็นที่น่าเสียดายที่พระราชบัญญัติการผังเมือง (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2535 ได้แก้ไขโดยการลดการประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นไม่น้อยกว่า 1 ครั้ง และด้วยการแก้ไขกฎกระทรวงกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนให้ต้องปิดประกาศแสดงร่างผังเมืองรวม จึงเท่ากับเป็นการลดขั้นตอนที่จะทำให้ได้รับทราบถึงความต้องการของประชาชน และย่อมส่งผลต่อปัญหาในการยอมรับของประชาชนที่มีต่อร่างผังเมืองรวมที่ได้วางและจัดทำขึ้นนั้นอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

ทั้งนี้ ในการวางและจัดทำผังเมืองรวมของท้องที่ใด ผู้ว่าราชการจังหวัดของท้องที่นั้นๆ จะต้องแต่งตั้งคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนกรมโยธาธิการและผังเมือง ผู้แทนส่วนราชการต่างๆ และบุคคลอื่นที่เห็นสมควรจำนวนรวมทั้งสิ้นไม่น้อยกว่าสิบห้าคนและไม่เกินยี่สิบเอ็ดคน มีหน้าที่ให้คำปรึกษาและความคิดเห็นเกี่ยวกับผังเมืองรวมที่ได้วางและจัดทำขึ้นนั้น ด้วยองค์ประกอบของคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมดังกล่าวจะเห็นได้ถึงการเข้ามามีส่วนร่วมของผู้แทนส่วนราชการต่างๆ ซึ่งในที่นี้ย่อมหมายถึงหน่วยงานส่วนภูมิภาค และบุคคลอื่นซึ่งมีส่วนเกี่ยวข้องสำคัญ (Stakeholder) ที่จะร่วมให้คำปรึกษาและความคิดเห็นที่จะเป็นประโยชน์แก่การวางและจัดทำผังเมืองรวมของกรมโยธาธิการและผังเมืองหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ดังนั้น การคัดสรรหน่วยงานส่วนภูมิภาคและบุคคลอื่นซึ่งมีส่วนเกี่ยวข้องสำคัญเพื่อให้เข้าร่วมเป็นคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมจึงเป็นสิ่งสำคัญที่ต้องการการพิจารณาอย่างรอบคอบ เพื่อให้ได้คำปรึกษาและความคิดเห็นที่ตรงตามวัตถุประสงค์ของการวางและจัดทำผังเมืองรวม และเกิดดุลยภาพในการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม และการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในแต่ละกรณี เช่นคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมของเมืองอุตสาหกรรมย่อมจะมีองค์ประกอบที่แตกต่างจากคณะที่ปรึกษาผังเมืองรวมของเมืองท่องเที่ยว เป็นต้น นอกจากนี้ การเข้ามามีส่วนร่วมของหน่วยงานส่วนภูมิภาคต่างๆ ย่อมจะก่อให้เกิดการประสานแผนงานโครงการเพื่อการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมดังกล่าวได้เป็นอย่างดีต่อไป

ในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้วางและจัดทำผังเมืองรวม จะต้องเสนอผังเมืองรวมให้กรมโยธาธิการและผังเมืองพิจารณาให้ความเห็น เพื่อให้ผังเมืองรวมที่ได้วางและจัดทำขึ้นนั้นมีความถูกต้องและสอดคล้องกับนโยบายและแผนการพัฒนาทั้งในระดับภาคและระดับประเทศ อย่างไรก็ตาม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจดำเนินการตามความเห็นของกรมโยธาธิการและผังเมือง หรือหากไม่เห็นพ้องตามความเห็นดังกล่าว ก็อาจแจ้งเหตุผลต่อกรมโยธาธิการและผังเมืองเพื่อเสนอต่อการพิจารณาของคณะกรรมการผังเมืองต่อไป

เมื่อคณะกรรมการผังเมืองได้พิจารณาให้ความเห็นชอบต่อผังเมืองรวมแล้ว กรมโยธาธิการและผังเมืองหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้วางและจัดทำผังเมืองรวมนั้นๆ จะปิดประกาศแสดงเขตของผังเมืองรวมและเชิญชวนให้ประชาชนไปตรวจดูแผนผังและข้อกำหนดของผังเมืองรวม ในการนี้ผู้มีส่วนได้เสียสามารถร้องขอให้แก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมได้ภายในระยะเวลา 90 วันนับแต่วันที่ปิดประกาศ การดำเนินการดังกล่าวจะเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสียได้สามารถปกป้องสิทธิในทรัพย์สินของตนเอง การร้องขอดังกล่าวย่อมหมายถึงการขอให้คณะกรรมการผังเมืองพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทนั้นๆ แต่เป็นที่น่าสังเกตว่าการร้องขอให้แก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวมที่ได้กระทำโดยส่วนใหญ่ เป็นการร้องขอให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดินของผู้มีส่วนได้เสีย เช่นเปลี่ยนแปลงจากการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทที่อยู่อาศัยเป็นพาณิชยกรรม ซึ่งการแก้ไขดังกล่าวย่อมหมายถึงการแก้ไขแผนผังซึ่งอยู่นอกเหนือจากขอบเขตที่พระราชบัญญัติได้กำหนด

กรมโยธาธิการและผังเมืองหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องนำคำร้องขอของผู้มีส่วนได้เสียพร้อมด้วยความเห็นเสนอต่อคณะกรรมการผังเมืองเพื่อพิจารณาสั่งการให้ดำเนินการตามคำร้องขอ หรือให้ยกคำร้องขอดังกล่าว จากนั้นกรมโยธาธิการและผังเมืองจะเสนอผังเมืองรวมต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อให้ดำเนินการออกกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมต่อไป

การใช้บังคับผังเมืองรวม

การใช้บังคับผังเมืองรวมจะกระทำโดยกฎกระทรวงที่มีระยะเวลาการใช้บังคับไม่เกิน 5 ปี ทั้งนี้ เจตนารมณ์ให้การใช้บังคับผังเมืองรวมมีความตายตัว และต้องดำเนินการวางและจัดทำผังเมืองรวมขึ้นใหม่ทุกรอบระยะ 5 ปี จะเป็นไปด้วยเหตุผลเพื่อให้ผังเมืองรวมสามารถสนองตอบต่อแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติซึ่งเป็นแผนระยะ 5 ปี และการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมจะเป็นถ่ายทอดนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมให้เป็นแผนผังและโครงการดำเนินการของภาครัฐ และแผนการลงทุนทางธุรกิจของภาคเอกชน จึงจำเป็นที่ผังเมืองรวมจะต้องมีความตายตัวเพื่อให้การดำเนินงานของทุกภาคส่วนเป็นไปด้วยความสอดคล้องและเอื้ออำนวยซึ่งกันและกัน

อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติการผังเมือง (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2535 ได้แก้ไขให้กรมโยธาธิการและผังเมืองและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถแก้ไขปรับปรุงและขยายระยะเวลาการใช้บังคับผังเมืองรวม ถึงแม่ว่าการแก้ไขดังกล่าวจะระบุถึงเหตุผล “เพื่อให้การวาง จัดทำ และแก้ไขปรับปรุงผังเมืองรวมเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการผังเมืองได้อย่างกว้างขวาง รวดเร็วและสอดคล้องกับสภาพการณ์และสิ่งแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป อันจะก่อให้เกิดผลดีแก่การผังเมืองยิ่งขึ้น” ก็ตาม แต่การแก้ไขผังเมืองรวมโดยการดำเนินการเพียงการเสนอให้คณะกรรมการผังเมืองพิจารณาให้ความเห็นชอบ และการปิดประกาศเพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียร้องขอให้แก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกข้อกำหนดเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวม โดยปราศจากการประชุมเพื่อรับฟังข้อคิดเห็นของประชาชน ย่อมเป็นการดำเนินการที่ขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ประสงค์ให้มีการมีส่วนร่วมของประชาชน และไม่ต้องการให้มีการแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงแผนผังในขั้นตอนการดำเนินการ นอกจากนี้ การขยายระยะเวลาการใช้บังคับผังเมืองรวมออกไปเป็นเวลาอีก 5 ปี ย่อมขัดกับกรอบการพัฒนาตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติซึ่งมีรอบระยะของการวางแผนทุก 5 ปี และท้ายที่สุด การขยายระยะเวลาการใช้บังคับกฎกระทรวงออกไปอีก 2 ครั้ง ครั้งละไม่เกิน 1 ปี เป็นการผัดผ่อนความล่าช้าในการดำเนินการของภาครัฐซึ่งสมควรต่อการแก้ไข เพื่อให้สามารถออกกฎกระทรวงได้ก่อนที่กฎกระทรวงฉบับเดิมจะสิ้นสุดระยะเวลาการใช้บังคับ

การใช้บังคับผังเมืองรวมถึงแม้จะได้กำหนดให้ “ในเขตที่ได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว ห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใดๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมนั้น” ก็ตาม แต่ด้วยความในมาตรา 27 วรรค 2 ซึ่งระบุให้ “ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับแก่กรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม และจะใช้ที่ดินเช่นนั้นต่อไปเมื่อมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว แต่ถ้าคณะกรรมการผังเมืองเห็นว่าการใช้ประโยชน์ที่ดินเช่นนั้นต่อไปเป็นการขัดต่อนโยบายของผังเมืองรวมในสาระสำคัญที่เกี่ยวกับสุขลักษณะ ความปลอดภัยของประชาชน และสวัสดิภาพของสังคม คณะกรรมการผังเมืองมีอำนาจกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินจะต้องแก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือระงับการใช้ประโยชน์ที่ดินเช่นนั้นต่อไป ภายในระยะเวลาที่เห็นสมควรได้ การกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขดังกล่าวให้คำนึงถึงกิจการที่มีการใช้ประโยชน์ที่ดิน สภาพของที่ดิน และทรัพย์สินอื่นที่เกี่ยวกับที่ดิน การลงทุน ประโยชน์ หรือความเดือดร้อนรำคาญที่ประชาชนได้รับจากกิจการนั้น ทั้งนี้ ให้คณะกรรมการผังเมืองเชิญเจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินมาแสดงข้อเท็จจริงและความคิดเห็นประกอบด้วย” ย่อมแสดงถึงเจตนารมณ์ในการดำเนินการตามความจำเป็น เพื่อให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินต้องแก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือระงับการใช้ประโยชน์ที่ดินที่มีมาก่อนกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม แต่มีผลกระทบต่อสุขลักษณะ ความปลอดภัยของประชาชน และสวัสดิภาพของสังคม ในการนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรดำเนินการผ่านกรมโยธาธิการและผังเมืองเพื่อเสนอให้คณะกรรมการผังเมืองดำเนินการตามความเหมาะสม โดยพิจาณาถึงผลเสียหายต่อการลงทุนและความเดือดร้อนรำคาญที่ประชาชนได้รับจากกิจการนั้น ทั้งนี้ ความในวรรคนี้อาจใช้กับกรณีที่ได้มีการใช้ประโยชน์ที่ดินในช่วงเวลาที่ไม่สามารถออกกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมได้ทันก่อนที่กฎกระทรวงฉบับเดิมจะหมดอายุการใช้บังคับ

ผังเมืองเฉพาะ

ถึงแม้ว่าพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 จะกำหนดไว้แต่เดิมให้การวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะจะต้องกระทำอย่างต่อเนื่องจากการใช้บังคับผังเมืองรวม แต่ด้วยสาเหตุจากการขาดความรู้ความเข้าใจถึงความหมายและเหตุผลความจำเป็นของผังเมืองเฉพาะ การขาดความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งถูกกำหนดให้เป็นผู้มีบทบาทหน้าที่ในการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะ ตลอดจนการพิจารณาถึงความยุ่งยากในการดำเนินการตราพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะ จึงทำให้มีการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาจำนวนน้อยมาก และยังไม่มีผังเมืองเฉพาะใดที่ได้ดำเนินการจนได้มีการตราพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะ นอกจากนี้ พระราชบัญญัติการผังเมือง (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2535 ยังได้มีการแก้ไขข้อความในมาตราดังกล่าวให้การวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะจะดำเนินการได้ตามที่เห็นสมควรโดยได้ระบุถึงเหตุผล “เพื่อให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นสามารถใช้ดุลยพินิจในการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะได้อย่างเหมาะสม” การแก้ไขดังกล่าวจึงย่อมขัดกับเจตนารมณ์ที่มีอยู่แต่เดิมโดยสิ้นเชิง

ทั้งนี้ นอกเหนือจากการแก้ไขที่ขัดต่อเจตนารมณ์ที่มีอยู่แต่เดิมของพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 แล้ว การขาดความรู้ความเข้าใจถึงเหตุผลในการที่ผังเมืองเฉพาะจะต้องดำเนินการโดยการตราพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะ เนื่องจากพระราชบัญญัติดังกล่าวจะให้อำนาจแก่การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่จำเป็นต่อการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะนั้นๆ การตัดอำนาจแก่การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ออกจากผังเมืองเฉพาะ หรือการปรับเปลี่ยนให้การใช้บังคับผังเมืองเฉพาะกระทำโดยอำนาจตามกฎหมายในระดับที่รองลงมาได้แก่กฎกระทรวงหรือข้อบัญญัติท้องถิ่นจึงไม่สามารถกระทำได้ หากจะยังดำรงรักษาไว้ซึ่งนิยามของผังเมืองเฉพาะซึ่งหมายถึง ”ผังโครงการ” ตามเจตนารมณ์แห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 เพื่อการพัฒนาหรือการบูรณะฟื้นฟูเมืองซึ่งไม่อาจหลีกเลี่ยงการให้ได้มาซึ่งที่ดินโดยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อการดำเนินการด้านคมนาคมขนส่ง สาธารณูปโภค และสาธารณูปการให้เป็นไปตามผังเมืองเฉพาะนั้นๆ

สรุปและเสนอแนะ

การดำเนินการผังเมืองที่ได้มุ่งเน้นการวาง จัดทำ และการดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมโดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2518 ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา เป็นการดำเนินการที่มีพื้นฐานความรู้ความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนไปจากเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นอย่างมาก แต่การแก้ไขปัญหากลับกลายเป็นความพยายามในการแก้ไขพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ซึ่งส่งผลให้เกิดความคลาดเคลื่อนไปจากเจตนารมณ์ที่มีอยู่เดิมมากยิ่งขึ้น และย่อมนำมาสู่ปัญหาการดำเนินการผังเมืองต่อไปอย่างไม่จบสิ้น จึงเป็นการสมควรที่ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งในด้านวิชาชีพและวิชาการจะสร้างความรู้ความเข้าใจต่อเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติดังกล่าวให้เป็นไปอย่างถูกต้องร่วมกัน เพื่อให้การดำเนินการผังเมืองประสบผลสำเร็จและเกิดประโยชน์ต่อประชาชนและสังคมต่อไป

 

 

 

เอกสารอ้างอิง

นพนันท์ ตาปนานนท์. 2543. “ปัญหาเกี่ยวกับแผนผังและข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวม.” ใน เอกสารบทความทางวิชาการประกอบการสัมมนา การประชุมวิชาการสาขาการออกแบบและวางผังชุมชนเมืองและผังเมือง ครั้งที่ 1 เรื่อง”มหานคร”, 52-59. กรุงเทพมหานคร: [ม.ป.ท.].

________________. 2543. “ผังเมืองเฉพาะโดยนัยในกฎหมายผังเมือง.” ใน เอกสารบทความทางวิชาการประกอบการสัมมนา การประชุมวิชาการสาขาการออกแบบและวางผังชุมชนเมืองและผังเมือง ครั้งที่1 เรื่อง ”มหานคร”, 97-103. กรุงเทพมหานคร: [ม.ป.ท.].

________________. 2547. “ม17(3)ค”, ใน วารสารวิชาการสถาปัตยกรรม 02:2547, 55-62. กรุงเทพฯ: จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์).

Litchfield Whiting Bowne & Associates. 1960. Greater Bangkok Plan 2533. Bangkok : Department of Town and Country Planning.

Nims, Cyrus R. 1963. City Planning in Thailand. Bangkok : Ministry of Interior / City Planning Office.